Faciliter l'adoption par un meilleur accompagnement semble aujourd'hui répondre à l'attente des familles adoptives.

Faciliter l'adoption internationale en France exige sans doute un meilleur accompagnement de l'adoption dans toutes ses phases, information et préparation des requérants, instruction de la demande d'agrément, préparation de l'apparentement avec l'enfant, de son accueil et même dans les temps qui suivent cette arrivée. Un meilleur accompagnement permettrait également d'envisager plus sereinement la délicate question des "donations" aux institutions des pays d'origine qui ont confié l'enfant.

A n'en pas douter, c'est l'intérêt des enfants adoptés eux-mêmes qui requiert ce meilleur accompagnement. Des parents mieux préparés, écoutés et soutenus, sauront mieux faire face à l'attente, - souvent non exprimée parce que non exprimable-, d'un enfant, qui n'est pas toujours l'enfant imaginé par ses parents et dont on a décidé de changer, tout à coup, ce qui faisait son cadre de vie, y compris son pays, sa langue, son nom. Or, c'est probablement en matière d'accompagnement des familles adoptives, en devenir ou déjà constituées, que le système français apparaît le plus insuffisant, voire déficient, par rapport à celui de nos voisins européens, notamment d'Europe du Nord, Suède, Danemark et Norvège. Cette situation est un peu paradoxale, puisque dans un cadre juridique et institutionnel comparable, répondant aux exigences de la Convention de La Haye du 29 mai 1993, nous avons en France une quarantaine d'organismes intermédiaires pour l'adoption internationale, habilités dans plus de 50 pays d'origine des enfants, forts d'une expérience incontestée et animés par des responsables entreprenants et motivés, très souvent eux-mêmes parents adoptifs. De plus, le mouvement des associations de familles y est sans doute l'un des plus dynamiques d'Europe avec la Fédération Enfance et Familles d'Adoption qui rassemble plus de 10 000 foyers et le Mouvement de l'Adoption Sans Frontières qui regroupe quelques dix associations constituées de parents d'enfants originaires d'un même pays.

Dans le cadre de cette étude, il s'agissait donc d'analyser les principales difficultés évoquées par les représentants de ces familles adoptives et par les organismes intermédiaires pour l'adoption internationale. Par ailleurs, il semblait intéressant, afin de recueillir des renseignements sur la situation d'autres pays d'accueil mais aussi de bénéficier d'un regard plus extérieur sur nos institutions, de consulter le Centre international de référence pour la protection de l'enfant dans l'adoption, programme créé en 1991 par le Service Social International et doté d'un service de documentation et d'information.

S'informer sur les procédures d'autres pays européens pouvait se révéler riche d'enseignements de toute nature. Mais la lecture de documents écrits ne suffit pas toujours à comprendre comment fonctionne une organisation, au surplus étrangère. La Suède et le Danemark sont des pays dont les ressortissants adoptent un grand nombre d'enfants nés à l'étranger et cela depuis plus de 30 ans, qui ont ratifié la Convention de La Haye et où la réflexion en matière d'adoption internationale est très poussée.

L'analyse, parfois critique, du paysage adoptif français, sa comparaison avec la situation de certains pays européens, conduit à proposer des pistes de réflexion pour les années à venir. Il en ressort sans doute la nécessité d'une politique volontariste à mener pour l'accompagnement de l'adoption internationale, dans le respect de l'éthique et avec le souci constant de l'intérêt prioritaire de l'enfant.

LE CONSTAT

Il s'agit de recenser les principaux problèmes qui se posent actuellement en France en matière d'adoption internationale.

35 % des familles agréées chaque année ne se verront pas confier un enfant

Le rappel de quelques chiffres met en lumière une réalité souvent méconnue.

Chaque année en France, ce sont environ 11 000 couples et célibataires qui sollicitent l'agrément. Il y a eu 11 576 demandes en 1999, mais d'après les premiers résultats statistiques collectés tous les deux ans par le Ministère de l'emploi et la solidarité, il semble que ce chiffre soit en augmentation. En 1999, 7372 agréments ont été délivrés par les services départementaux de l'aide sociale à l'enfance, de sorte qu'au 31 décembre 1999, il y avait 19 660 agréments en cours de validité (il n'y en avait que 13 428 au 31 décembre 1992). En effet, le nombre de placements d'enfants en vue de leur adoption, qui n'a jamais atteint celui des agréments, est de plus en plus en distorsion avec ce dernier. Ainsi pour l'année 1999 et les enfants nés en France, 1056 pupilles de l'Etat ont été confiés en vue d'adoption; il faut y ajouter quelques dizaines d'enfants confiés par des OAA et une centaine d'enfants nés dans les TOM (en Polynésie Française essentiellement). La même année, il était délivré 3 597 visas en vue d'adoption pour des enfants nés à l'étranger. Ceci donne un total de 4 800 accueils d'enfants, ce qui ne représente que 65 % du nombre des agréments. Le nombre de ces derniers ayant augmenté depuis, tandis que celui des adoptions internationales s'est stabilisé autour de 3000, ce ratio devrait baisser de 10 %. Le "stock" d'agréments devrait augmenter d'autant.

Il est assez vain de penser que le nombre d'enfants accueillis en vue d'adoption pourrait être augmenté dans la même proportion que celui des agréments délivrés.

Fort heureusement, le nombre des enfants recueillis en qualité de pupilles de l'Etat, parce que délaissés par leur famille de naissance ou orphelins, n'a cessé de diminuer depuis cinq décennies: 63 000 en 1949, 46 000 en 1959, 24 000 en 1977, 10 400 en 1985.

Quant à celui des enfants adoptés dans le monde, il reste stable, quand bien même le nombre d'enfants sans famille serait beaucoup plus important. Ainsi, le rapport 2001 de l’Unicef sur la situation des enfants dans le monde nous apprend qu’en 1999,  le nombre d’enfants abandonnés vivant dans des orphelinats en Europe orientale et dans l’ex URSS, était de 1,55 millions et que la situation se serait dégradée depuis. L’Unicef estime qu’au cours des 10 dernières années, 12 millions d’enfants ont perdu leurs parents, ce qui ne veut pas dire qu’ils sont privés de milieu familial La circulation des enfants par l'adoption internationale ne concerne que 35 000 d'entre eux chaque année, ce qui est un tout petit nombre par rapport aux  millions d'enfants de moins de 16 ans obligés de travailler et aux centaines de milliers d'enfants contraints de se prostituer. La Convention internationale des Droits de l'enfant du 20 novembre 1989 et surtout la Convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale, ratifiée par la France selon la loi du 9 mars 1998, mais aussi par nos voisins de l'Union européenne à l'exception du Royaume Uni, de la Belgique, de l'Irlande, du Luxembourg, du Portugal et de la Grèce privilégient les mesures permettant le maintien de l'enfant dans sa famille d'origine et, à défaut, l'adoption par une famille du pays d'origine ("domestic adoption"); c'est le principe de subsidiarité de l'adoption internationale.

Pour répondre aux associations qui lient la baisse sensible du nombre d'adoptions internationales à la suspension des adoptions au Vietnam ou encore à la mise en place de la Convention de La Haye, il faut rappeler que de nouveaux pays d'accueil se sont largement ouverts depuis quelques années à l'adoption internationale, alors que dans le même temps, le chiffre global mondial n'a pas augmenté. Citons l'exemple de l'Espagne, premier pays européen d'accueil à avoir ratifié la Convention de La Haye en 1995, où le nombre d'adoptions internationales était inexistant il y a douze ans; il s'élevait pourtant à 942 en 1997, à 1487 en 1998, à 2000 en 1999 et à 3062 en 2000, soit un nombre comparable à celui des adoptions réalisées la même année en Italie, - 3115 en 2000 contre 2226 en 1999 - et supérieur à celui enregistré en France toujours pour l'année 2000, soit 2964 (en revanche, en 2001, une légère augmentation a été enregistrée puisque 3094 "visas adoption" ont été délivrés pour l’entrée en France).

Par conséquent, 35 %, et demain peut-être près de la moitié des candidats français à l'adoption, dûment agréés, auront entre les mains ce que d'aucuns considèrent comme un permis d'adopter, et même comme donnant droit à un enfant, sans pouvoir aboutir dans leur démarche. Il est à craindre que la frustration engendrée par cette situation ne provoque des situations difficilement gérables.

La recherche directe d'un enfant dans un pays inorganisé en ce qui concerne la protection de l'enfance a sans doute permis, dans les débuts de l'adoption internationale, à nombre d'enfants délaissés de trouver des parents et de faire prendre conscience aux pays d'origine de la nécessité de développer l'adoption nationale. Elle est désormais interdite par la convention de La Haye. Elle est assurément la source aujourd'hui d'une des dérives les plus importantes en matière d'adoption, dénoncée par l'UNICEF dans sa revue de décembre 1998 consacrée à l'adoption internationale. Celle-ci se produit lorsque la demande d'enfant provoque l'abandon par les parents de naissance, y compris contre une remise d'argent, qui peut représenter plusieurs mois, voire années, de salaire moyen. En apparence, la légalité est respectée, le consentement à l'adoption est donné par les parents ou le représentant légal de l'enfant régulièrement; mais il est certain que l'adoption n'est plus alors une mesure de protection de l'enfant privé de milieu familial. Ce qui s'est passé ces dernières années, notamment au Vietnam, dans certains villages où l'on voyait des foyers se séparer simultanément d'un ou plusieurs de leurs enfants vivant avec leurs parents jusque là, est un signe de ce qui pourrait advenir dans d'autres pays, "en état de faiblesse" comme le souligne Chantal Saclier, directrice du SSI IRC à Genève. On s'étonne moins alors que certains demandeurs d'enfants pourraient être dans ce cas perçus comme de nouveaux prédateurs; cela est injuste vis-à-vis de la communauté des parents adoptifs, notamment Français, qui se sont toujours montrés respectueux du pays d'origine de leurs enfants, mais il faut qu'ils en soient conscients, ne serait-ce que pour rétablir l'image de l'adoption internationale, ternie par ces abus.

60 % des adoptions sont menées individuellement en France

Ou seulement 40 % des adoptions sont réalisées par l'intermédiaire d'un organisme autorisé pour l'adoption dit OAA (voir précédent rapport d'octobre 2001), alors que tous les pays d'accueil européens qui ont ratifié la Convention de La Haye, et au premier chef l'Italie, l'Espagne, la Suède, la Norvège, le Danemark, la Finlande, l'Allemagne, tous pays où le taux d'adoptions par rapport au nombre d'habitants est très élevé, imposent le recours à un intermédiaire autorisé. Reste la Suisse, où la ratification est en cours et qui imposera peut-être cette règle.

Cette spécificité française n'est pas nouvelle. Ce qui l'est davantage, c'est que de plus en plus de familles qui tentent de recourir à un OAA en sont empêchées, soit parce qu'elles se heurtent à des refus des OAA autorisés dans leur département, soit parce que tout simplement la lecture des fiches éditées par la MAI à partir des renseignements donnés par chacun d'eux les décourage en raison des stricts critères énoncés.

L'adoption par démarche individuelle ne doit pas être confondue avec l'adoption directe auprès de la famille de naissance, comme on l'entend parfois; la démarche individuelle implique que la famille candidate à l'adoption prenne alors contact directement avec l'organisme public ou privé du pays d'origine susceptible de faire adopter des enfants délaissés.

Quand on les interroge sur les raisons de ce faible pourcentage des adoptions réalisées par leur intermédiaire, les OAA font plusieurs réponses. La Fédération Française des Organismes Autorisés pour l'Adoption (FFOAA) a dépouillé celles données par ses 26 associations adhérentes.

En tête, avec 45 % des raisons citées, sont évoquées les exigences du pays d'origine. Le nombre d'enfants confiés aux OAA français par les institutions du pays d'origine est restreint; ces enfants présentent souvent des particularités (handicap, âge) qui rendent délicat un projet d'apparentement et ne correspondent pas à l'attente des familles. Concernant l'aspect financier, d'autres pays d'accueil se montrent plus généreux dans leur contribution, de même que les adoptants individuels, lesquels ne sont pas contrôlés de ce point de vue. Il est difficile de trouver des correspondants locaux fiables. Des contraintes supplémentaires, voire excessives, leur sont imposées par les pays d’origine.

25 % des réponses soulignent que le processus d'adoption est ressenti comme plus contraignant par les candidats, qui se tournent donc vers l'adoption individuelle qu'ils estiment être plus souple, - alors que l'adoption accompagnée par un OAA est très contrôlée-, avec des délais qui leur semblent moins longs et un coût moins élevé (en apparence seulement selon les OAA).

15 % des réponses mettent l'accent sur les candidats dont les souhaits très restrictifs ne correspondent pas aux enfants qui pourraient leur être confiés par l'intermédiaire de l'OAA.

10 % des avis ont trait au décalage très important entre la politique appliquée à leur égard et celle récemment annoncée de développer l'adoption accompagnée. La Mission de l'Adoption internationale (MAI) se placerait en concurrente des OAA et ne ferait pas la promotion de l'adoption accompagnée; elle freinerait les habilitations.

Concernant les raisons internes, 3% des réponses indiquent que leurs ressources sont insuffisantes.

Quant aux limites qu'ils s'imposeraient, l'éthique vient en tête avec 35 % d'avis; pas d'adoption à n'importe quel prix, des correspondants crédibles et fiables, pas de pression sur les pays d'origine.

25 % des avis concernent le manque de disponibilité de ressources bénévoles.

25 % également mettent l'accent sur des limitations en dimension, du nombre de pays d'origine pour ne pas se disperser, de départements en France, pour faciliter le suivi des enfants ; la majorité d’entre eux déclarent vouloir rester des associations à taille familiale et humaine, dans l’intérêt des adoptants et des adoptés.

15 % des OAA affirment ne pas s'imposer d'autre limite à leur développement que celle de l'éthique.

Le rôle de la Mission de l'Adoption Internationale (MAI)

En France, pour les adoptions réalisées dans les pays d'origine qui ont ratifié la Convention de La Haye, le dossier des requérants - qui comprend l'agrément, l'enquête sociale et l'évaluation psychologique-  est transmis soit par un OAA, soit par la Mission de l'Adoption Internationale (MAI). Pour les autres pays, ceux qui n'ont pas ratifié, le dossier des candidats à l'adoption est transmis soit par ces derniers eux-mêmes, soit par un OAA. Néanmoins, même dans cette hypothèse, le visa d'entrée en France pour l'enfant est délivré par la MAI après instruction par les consulats français à l'étranger.

Les associations de familles adoptives et notamment celles regroupées au sein du Mouvement de l'Adoption sans Frontières défendent l'idée d'un service public de l'adoption internationale, "qui soit très fort".

Actuellement, concernant les adoptions réalisées dans des pays ayant ratifié la Convention de La Haye ( dites « conventionnées »), la MAI effectue uniquement un contrôle de légalité du dossier et envoie tous ceux qui sont complets dans le pays choisi par les candidats, sans considérer - ni connaître d'ailleurs - le nombre d'enfants adoptables qui pourraient être effectivement confiés dans le pays destinataire. Dans l’hypothèse d’un apparentement proposé par celui-ci, elle donne son accord à la poursuite de la procédure si les conditions légales sont respectées, sans exercer de contrôle sur l’opportunité de cet apparentement. Que l'adoption soit réalisée dans un pays ayant ratifié la Convention de La Haye ou non, une autre limite du service public est qu'il n'incombe pas aux postes locaux de vérifier la régularité des procédures menées dans le pays d'origine et notamment, les sommes qui pourraient être remises par les ressortissants français aux intermédiaires ou aux parents de naissance. Il est certain que le "service public" français de l'adoption internationale, tout au moins désigné comme tel par les associations de familles adoptives, ne prend pas en charge toutes les fonctions en principe dévolues aux organismes agréés. Il n'est d'ailleurs pas certain que la MAI a vocation à assumer ces charges.

On a vu que certains organismes privés reprochent à la MAI de se placer en concurrence directe avec eux. Celle-ci serait particulièrement sensible dans les pays d'origine ayant ratifié la convention de La Haye. Les institutions des pays d'origine reçoivent des dossiers présentés (et sélectionnés) par les OAA et des dossiers transmis par la valise diplomatique. Le centre d'observation du SSI de Genève y voit une possibilité de dérive importante: les responsables de certaines institutions étrangères réaliseront très vite qu'elles pourraient obtenir des candidats individuels, non contrôlés, mais aussi fragilisés dans leur démarche solitaire, des sommes plus importantes que celles incluses dans les frais comptabilisés par l'OAA, lui-même étroitement contrôlé par l'Autorité centrale du pays d'accueil, et pour la France par la MAI. La tentation serait donc grande pour les organismes des pays d'origine de donner la priorité aux candidats individuels, sans considération de l'intérêt de l'enfant.

Il est donc logique que nombre d'OAA ressentent l'existence d'adoptions menées individuellement comme un frein à leur propre développement.

L'entrée en vigueur du nouveau décret relatif aux OAA, qui prévoit qu'un organisme intermédiaire peut refuser de prendre en charge des candidats en fonction de ses capacités de fonctionnement (et implicitement du nombre et type d'enfants qui peuvent être confiés par son intermédiaire) et des exigences (critères) du pays d'origine, devrait contribuer à harmoniser les pratiques en la matière. Néanmoins, une majorité d'OAA ne pensent pas pouvoir prendre en charge tous les candidats agréés, et remettent en cause la valeur même de l'agrément.

Le système de l'agrément est l'objet de critiques

Il est remarquable que les associations de familles adoptives (EFA) s'associent à certaines, et même la plupart des critiques formulées par les OAA contre le système actuel de l'agrément.

Les critiques contre l'agrément les plus courantes sont les suivantes:

- La valeur de l'agrément diffère selon les départements, de même que celle des enquêtes sociales ou des évaluations psychologiques, ce qui est source d'inégalités. Cette situation crée un manque de lisibilité pour les responsables des pays d'origine lors de la préparation de l'apparentement. "En France, il y a autant d'agréments différents que de départements", a indiqué un responsable de l'ICBF (Institut Colombien du Bien-être Familial, institution publique qui a en charge la protection de l'enfance en Colombie et qui est également Autorité centrale pour l'adoption internationale dans le cadre de la Convention de La Haye) à Bernard Tomianka, président de l'Association des Parents Adoptifs d'Enfants Colombiens.

- Les travailleurs sociaux, les psychologues, les membres de la commission d'agrément hésitent à prononcer un refus, faute de raisons assez probantes. Ils n'osent pas dire à un couple: "un refus d'agrément ne veut pas dire que vous ne pouvez pas être de bons parents, mais que vous ne pouvez pas, actuellement, être parents d'un enfant que vous n'avez pas fabriqué", alors que cette phrase peut être entendue souligne Danielle Housset, présidente d'Enfance et Familles d'Adoption.

Les responsables des services départementaux évoquent la jurisprudence des juridictions administratives, car très souvent, les décisions de refus d'agrément sont annulées par le tribunal administratif, qui considère que les motifs du refus ne sont pas au nombre de ceux qui pouvaient légalement fonder la décision attaquée. Ainsi, un tribunal administratif a annulé le refus opposé par le président d'un conseil général en janvier 1999 à la demande d'agrément d'un couple dont le mari est né en 1949, l'épouse - mère de deux enfants majeurs et déjà grand-mère- en 1946, pour un enfant de moins de deux ans, motivé par le fait que les parents semblaient trop âgés au regard de l'âge de l'enfant souhaité et que le projet d'adoption paraissait difficilement réalisable compte tenu des exigences restrictives des autorités étrangères.

Selon certains OAA, quelques services départementaux feraient preuve de désinvolture: pourquoi refuser le passeport pour adopter alors que de toute façon, il est certain qu'en aucun cas, un enfant pupille de l'Etat, dont le département est gardien, ne sera confié à ce couple ou à ce célibataire, estimé inapte à assumer cette adoption. La question posée est donc: comment l'inaptitude à adopter un enfant né en France pourrait-elle se transformer en une capacité à adopter un enfant né à l'étranger? Celui-ci devrait-il donc bénéficier d'une moindre protection?

- Des associations font observer que la décision étant prise par le Président du Conseil Général, devant qui les demandeurs peuvent déposer un recours gracieux, elle serait parfois politique.

Pour justifier leurs critiques, des responsables d'OAA citent des exemples précis. Certes, certains agréments semblent aberrants: ainsi, lorsque l'enquêteur social, de même que le psychologue ou le psychiatre émettent tous deux un avis négatif et que l'agrément est accordé "avec" ou «sans réserves ». Quelle est d'ailleurs, au plan international, la valeur d'un agrément "délivré avec réserves"?

Des agréments sont parfois accordés à des couples, généralement reconstitués, dont l'un des membres -  ce n'est pas toujours le mari- est âgé de plus de 70 ans ou est déjà grand-parent plusieurs fois, si ce n'est arrière-grand-parent. L'enquête lancée par le Ministère de l'Emploi et la Solidarité en décembre 2001 montre que pour 74 départements ayant répondu, la moyenne d'âge des candidats à l'adoption lors de la demande d'agrément est de 38 ans et demi; mais un département fait état d'une fourchette de 22 à 71 ans. Dans un département, 14 % ont moins de 35 ans, 38 % ont de 36 à 40 ans, 33 % de 41 à 45 ans, 12 % de 46 à 50 ans et 2,5 % plus de 50 ans. Il faut pourtant savoir que la perception des pays d'origine quant à l'âge de parents potentiels est souvent très différente de la nôtre, où il est vrai, l'espérance de vie est plus élevée. Parmi les pays d’origine qui appliquent un écart d'âge depuis de nombreuses années, citons la Pologne et l’Inde (écart de 40 ans au maximum entre les parents et l’enfant) ainsi que la Colombie, où les enfants de moins de deux ans sont confiés à des adoptants de moins de trente cinq ans, ceux de 2 à 5 ans aux adoptants âgés de trente cinq à quarante ans, les plus âgés ne pouvant demander à accueillir que des enfants de plus de 5 ans ou des fratries.

Si ces agréments surprennent, on sent bien que la difficulté à formuler un refus préside plus alors à l'accord donné, que le souci de procurer à l'enfant la meilleure famille possible. Même s’il n’y en a qu’une vingtaine par an, ces cas n’en demeurent pas moins préoccupants pour la conception même de l’adoption, mesure de protection de l’enfant. Lors de la réunion du Conseil supérieur de l’adoption du 9 avril 2002, Hervé Peyre, président de l’association Racines Coréennes, qui rassemble des enfants adoptés en Corée (un des pays où se sont réalisées les premières adoptions internationales dans les années 70) a évoqué  ces jeunes adoptés qui contactent l’association et font part de leurs difficultés, liées notamment au fait que leurs parents adoptifs avaient obtenu « un agrément miraculeux ».

Mais le risque, déjà avéré ainsi que le démontrent certains cas signalés par les responsables de la MAI est la perte de crédibilité de "notre" agrément dans les pays d'origine. Ainsi, une institution étrangère d'un pays ayant ratifié la convention de La Haye a renvoyé un dossier de postulant français en démontrant les faiblesses de l'enquête sociale.

Si beaucoup d'intervenants en matière d'adoption internationale insistent sur la nécessité de former davantage les personnes chargées des investigations auprès des postulants à l'adoption, il convient de remarquer que les personnels départementaux sont eux-mêmes très demandeurs à cet égard.

Chantal  Saclier, responsable du SSI IRC à Genève souligne également que la France est un des rares pays européens où il n'existe pratiquement pas de préparation des candidats à l'adoption aux réalités de l'adoption internationale. Dans son bulletin de janvier 2002, cet organisme s'inquiète lui aussi de la formation spécifique des personnels départementaux aux "enquêtes adoption".